Rapport public thématique
Après la crise
sanitaire de 2020, la nécessité de relancer l’économie en soutenant l’activité
du secteur « bâtiment et travaux publics » a conduit à la création du fonds
friches. Ce fonds s’inscrit dans le contexte plus large de l’émergence en
France d’une politique de sobriété foncière visant, à l’horizon du « zéro
artificialisation nette » en 2050, à réduire l’artificialisation des sols. Elle
s’inscrit aussi dans le plan de relance de 2020-2021. L’enquête de la Cour
porte sur deux volets, d’une part, la mise en place du subventionnement du
recyclage foncier, dans son organisation administrative, son extension
territoriale et son poids budgétaire et, d’autre part, l’efficacité et
l’efficience du dispositif du point de vue des objectifs qui lui étaient assignés.
Quatre années après les premiers engagements et alors qu’une partie des projets
a été achevée, la Cour constate les effets positifs du dispositif mais critique
sa mise en oeuvre et émet des recommandations dans le cadre de sa
pérennisation.
Un outil nouveau au
service de l’objectif de sobriété foncière, qui reste trop peu ciblé et suivi
Si la politique de sobriété foncière n’est pas nouvelle en France, avec des outils d’action publique
divers – fiscalité, normes d’urbanisme et de réduction de
l’artificialisation, portage foncier sur des sites artificialisés,
réhabilitation des sites pollués avec l’Ademe –, le fonds friches, puis la
mesure « recyclage foncier » du fonds vert qui lui a succédé, représentent un
changement de méthode et d’échelle avec une enveloppe financière de 1,4 Md€ sur
quatre ans, à comparer aux 2 à 6M€ annuels consacrés précédemment par l’Ademe
au recyclage de sites pollués . Ce fond est marqué par une organisation
déconcentrée originale, avec un pilotage par le ministère chargé de l’écologie
et une instruction et une gestion au plus près des territoires. Ce fonctionnement
nécessiterait une animation territoriale plus régulière ainsi qu’un suivi et
des contrôles plus assumés. Les critères de définition des friches et des
projets éligibles témoignent d’une large ouverture qu’il conviendrait, à
l’heure de la pérennisation du dispositif, de mieux circonscrire.
La difficulté de
connaitre les autres financements étatiques contribuant aux mêmes objectifs,
comme la faiblesse de la fréquence des contrôles ne favorisent pas, en outre,
une évaluation des résultats au vu des objectifs fixés. La Cour recommande
ainsi d’assurer la montée en compétence des services instructeurs sur la
thématique du recyclage foncier et de resserrer les critères d’éligibilité des
friches notamment en matière d’exigences environnementales.
Des résultats
insatisfaisants par rapport aux objectifs poursuivis
La Cour constate que
l’évaluation n’a pas accompagné la mise en place du subventionnement du
recyclage foncier et que la possibilité d’en mesurer la pertinence est grevée
par un manque de fiabilité des données. Au total, le fonds friches et la mesure
de recyclage foncier du fonds vert (2021-2024) auront permis de financer 2 778
projets, pour un montant moyen d’environ 500 000€. Ils sont majoritairement
issus des collectivités territoriales ou de leurs opérateurs (61 % des
porteurs) et avec une sous-représentation manifeste des acteurs privés.
L’enquête met en évidence la priorité donnée à la requalification urbaine de
territoires ruraux ou périphériques, plutôt qu’à l’objectif de sobriété
foncière. Les résultats incertains sur la réduction effective de l’artificialisation
d’espaces naturels et forestiers ou l’appui à la production de logements
montrent que la coexistence d’objectifs trop nombreux et dispersés nuit à la
lisibilité et à la mesure des résultats attendus. La Cour recommande de
contrôler, suivre et évaluer les projets, leur financement et leurs effets avec
un outil adapté et de réaliser des évaluations d’impact par type de friche pour
améliorer le ciblage et l’effet levier attendu du dispositif.
Un dispositif à inclure
dans une politique publique plus large
Pour assurer l’utilité
du dispositif de subventionnement du recyclage foncier, plusieurs obstacles
devraient être levés. Tout d’abord, le potentiel de friches reste encore
incertain malgré l’existence d’un nouvel outil national pour les recenser. La
bonne identification des zones en friches et de leurs caractéristiques apparaît
comme le levier premier d’une mobilisation des acteurs sur le recyclage
foncier. Il s’agirait ensuite de renforcer le partenariat avec les
collectivités territoriales responsables des stratégies d’urbanisme et
fréquemment co-financeuses des projets de recyclage foncier et mieux mobiliser
les outils et structures d’accompagnement, de portage foncier et d’aménagement
existants. Les subventions étatiques, mieux ciblées, doivent constituer un
outil d’incitation des collectivités dans leur obligations de mise en place du
Zan (« zéro artificialisation nette »). Enfin, il s’agirait de s’assurer de la
cohérence de la subvention avec les autres leviers d’action publique, notamment
réglementaires et fiscaux.
Une efficacité du
subventionnement non démontrée
Ainsi, en regard des objectifs, certes multiples et évolutifs, qui ont pu être assignés au fonds friche, le travail d’estimation réalisé par la Cour tend à montrer que son efficacité et son efficience, et plus particulièrement son effet déclencheur sur les projets financés, sont peu probants. Les observations et résultats de l’enquête, réalisée en mobilisant des outils économétriques sur un échantillon significatif de projets, invitent à la réalisation d’évaluations rigoureuses permettant de définir des critères de ciblage de ces subventions sur des projets pour lesquels l’effet de levier est le plus certain. Ils plaident également, sans attendre, pour une remise en cause de certaines modalités d’attribution, trop ouvertes, et, plus fondamentalement, une clarification sur l’objectif attendu de cet outil. Plus qu’une enveloppe supplémentaire à disposition de l’État territorial pour requalifier des territoires ruraux ou en déprise, le fonds friches comme les mesures afférentes du fonds vert qui lui ont succédé, s’ils doivent avoir comme objectif d’agir en faveur de la réduction de l’artificialisation des sols, devraient être pensés et priorisés à cette fin, en appui des politiques d’aménagement des collectivités.