• La flexibilité budgétaire a permis à l’Union
européenne de répondre aux priorités et défis émergents.
• L’utilisation des outils de flexibilité
financière n’était pas toujours justifiée par une analyse claire des besoins et
des risques.
• L’absence de critères spécifiques pour
mobiliser les outils de flexibilité peut réduire les montants disponibles pour
les situations d’urgence.
Le cadre actuel de
flexibilité budgétaire de l’UE est trop complexe. Tel est le constat que dresse
la Cour des comptes européenne dans son nouveau rapport.
Ce labyrinthe
d’instruments, parfois redondants et sans hiérarchie, complique la mobilisation
rapide de fonds en cas d’urgences et d’imprévus. Les auditeurs appellent à en
simplifier le cadre, à veiller à ce que chacun de ses éléments ait une raison
d’être et à mieux examiner les autres options possibles de financement.
L’UE fonctionne avec
des budgets à long terme, appelés cadres financiers pluriannuels (CFP), qui
couvrent à l’heure actuelle des périodes de sept ans. Deux approches
contribuent à la flexibilité budgétaire : la réaffectation des ressources
(entre priorités et exercices budgétaires) et l’augmentation des budgets
initiaux.
« L’Europe a montré
qu’elle pouvait relever de nombreux défis grâce à ses outils de flexibilité.
Mais nous avons constaté que plusieurs de ces instruments se chevauchaient et
qu’un certain flou régnait autour de l’ordre dans lequel les utiliser, a déclaré Jorg
Kristijan Petrovič, le Membre de la Cour responsable de l’audit. L’UE a
besoin d’une boîte à outils aussi simple et efficace que possible pour réagir
aux crises avec la flexibilité financière nécessaire. »
La Commission
européenne a proposé de donner plus de flexibilité au budget 2021 2027, en
s’appuyant sur l’expérience de la période précédente où il avait fallu recourir
massivement aux outils de flexibilité pour relever des défis sans précédent,
liés notamment à l’instabilité dans le voisinage européen et à des mouvements
migratoires de masse. Cependant, selon les auditeurs, la proposition de la
Commission européenne ne reposait pas sur une identification et une analyse
suffisantes des besoins et des risques auxquels le budget de l’UE est exposé.
Elle aurait, par exemple, pu s’appuyer sur une analyse prospective ou de
tendance, en particulier en ce qui concerne les catastrophes naturelles. Les
auditeurs recommandent d’élaborer les outils de flexibilité des prochains CFP
sur des données concrètes concernant la probabilité et l’impact potentiel des
événements auxquels il faudra répondre, et sur une évaluation rigoureuse du
cadre actuel.
Entre 2021 et 2024, les
outils de flexibilité budgétaire ont été massivement utilisés pour répondre non
seulement à des crises humanitaires et à des catastrophes naturelles, mais
aussi aux nouveaux besoins qui émergent en permanence – comme les perturbations
du marché de l’énergie causées par la guerre d’agression menée par la Russie
contre l’Ukraine ou l’inflation galopante –, sans nécessairement qu’il existe
un événement déclencheur imprévu. Les auditeurs ont constaté qu’il n’existait
pas de mécanismes spécifiques permettant de déclencher une budgétisation de
crise, d’absorber des coûts d’intérêts plus élevés que prévu et d’atténuer
l’incidence de l’inflation sur les coûts programmés. Autre écueil pointé du
doigt par les auditeurs : comme les règles ne précisent pas quels événements et
critères justifient l’utilisation des outils de flexibilité, financer un trop
large éventail de besoins pourrait en définitive réduire les montants
disponibles pour les urgences concrètes. En outre, certains outils de
flexibilité ont été systématiquement épuisés au début de la période budgétaire,
d’où une baisse rapide des fonds disponibles pour les années suivantes.
Informations générales
En gestion des finances
publiques, les réserves pour imprévus dans les budgets nationaux oscillent
généralement entre 2 et 3% des dépenses. Comparativement, les fonds alloués aux
mécanismes de flexibilité du budget de l’UE, dont les caractéristiques sont
différentes, se situaient globalement dans la même fourchette. Les montants
initialement disponibles pour les marges et les instruments spéciaux ont permis
une augmentation des dépenses budgétaires allant jusqu’à 2,4% (26 milliards
d’euros) pour la période 2021 2027. Ces ressources ont ensuite été portées à
2,6% du total des dépenses (environ
28 milliards d’euros), et deux nouveaux
instruments spéciaux – non analysés dans le cadre de cet audit – ont été créés :
l’un pour couvrir les augmentations imprévues des coûts d’emprunt liés au plan
de relance NextGenerationEU lancé dans le sillage de la pandémie de Covid 19,
et l’autre pour financer la nouvelle facilité pour l’Ukraine.